이 글은 네덜란드 Radboud 대학의 Lau Schulpen가 작성한 The Ngo Funding Game이라는 논문을 바탕으로 쓰여진 글입니다. 많은 부분들을 직접 번역하였으며, 굵고 밑줄 친 부분은 저의 해석이라는 점을 미리 밝혀둡니다.

3줄요약  
1. 네덜란드 NGO는 1999년까지 해외 구호 개발단체에 85% 이상의 재정이 집중시켰습니다.
2. 그러나 혜성과 같이 등장한 새로운 개발부장관은 이를 피하기 위하여 다양한 테마의 비정부기구를 지원하기 시작합니다.
3. 보조금 지급을 위한 객관화된 평가 기준은 네덜란드 비정부기구 및 시민단체의 선순환 사이클을 만들었다는 평가를 받습니다.

안녕하세요, 여러분. 그간 저의 글을 읽어주셔서 감사합니다. 오늘은 조금 더 실무적인 이야기로 돌아와보고자 합니다. 지긋지긋하지만 항상 풀리지 않는 그런 숙제, 바로 예산을 마련하는 부분입니다. 지피지기면 백전백승이라는 다소 상투적인 표현을 들어 죄송하지만, 단체를 경영하기 위해서는 재정이 필요하고, 재정을 어떻게 마련할 수 있을지에 대한 생각은 정말 중요한 부분이기도 합니다. 여태껏 네덜란드 NGO와 정부 관계에 대해서 주로 이야기했다면 이제는 NGO가 어떻게 재정을 마련하는지에 대해서 이야기를 해 보고자 합니다. 앞으로 몇 주간 한 논문을 살펴보고자 하는데요, 이 논문은 라즈바우드 대학의 Lau Schulpen 교수가 2016년에 발표한 논문입니다. 다소 시간이 지나기는 했지만, 적지 않은 수의 인용이 있는 논문이기에 네덜란드 사회에서 어느정도의 공신력은 가지고 있다고 보아도 괜찮을 것 같습니다.

이 논문이 작성된 배경은 2015년도 발간된 시민사회 리포트에서 다룬 충격적인 사실에 기반합니다. 네덜란드 4대 NGO라고 할 수 있는 ICCO, Hivos, Cordaid, Oxfam Novib 네 단체에서 상당한 수입의 감소가 있었다는 것입니다. 이미 2011년도부터 이런 수입감소에 대한 우려는 꾸준히 제기되어 왔습니다. 기부자들은 직접적으로 남반구에 돈을 전달 하기 원해왔고, 서방 NGO가 중심이 되어 사업을 추구하는 패러다임은 수혜자 중심으로 돌아가야 한다는 인식이 재정정책에 많은 변화를 주었다고 합니다. 이에 따라 이런 단체들은 거의 10년 가까이 재정정책을 변화할 수 밖에 없었다고 합니다.

이 연구는 2003년부터 2015년까지 47가지 유형의 정부 재정지원프로그램을 통해 재정을 지원받은 510개의 NGO들을 분석합니다. 저자는 이 논문을 통해 재정정책의 변화가 단체 내에 끼치는 긍정적이고 부정적인 영향을 살펴보고자 합니다. 구체적으로는 두 가지를 알고자 하는데, 첫째는 북반구에 있는 단체들을 지원하는 재정지원자들과 관련된 것입니다. 둘째는 공식적인 재정지원자들에게 비정부기구들이 ‘그들 자신의 권리 행사자’로 보이는 것에 대한 논의입니다. 기존 많은 공식적 재정 지원자들은 시민단체들을 ‘파이프라인’, ‘계약자’로 바라보았지 ‘단체만의 권리(뜻)를 행사하는 존재’로 단체를 바라보지 않았었습니다. 구체적인 내용은 본론에 들어가면 알 수 있을 듯 합니다.

정책들의 변화 – 네덜란드에서의 비정부기구 재정지원의 소개

1990년대까지 정부의 비정구기구에 대한 재정집행은 공동재정 프로그램(Co-financing Programme)으로 규정되었습니다. 1965년에 시작된 이 프로그램은 앞서 언급했던 네덜란드의 4대 비정부기구의 성장의 원동력이었습니다. 그렇지만 이 때의 재정집행은 투명한 기준에 기반을 두고 집행된 것은 아니었습니다. 남반구에 관련된 재정집행은 외교부 당국자의 책상에서 재정 집행이 확정되었습니다.

1998년부터 2001년까지는 345개 이상의 비정부기구가 정부 8개 부서 이상으로부터 재정지원을 받았습니다. 4년간의 총 재정집행액은 19억 1300만 유로, 약 2.6조 원 정도가 지출되었습니다. 이 때에는 개별적 재정프로그램과 공동재정프로그램이 돌아갔습니다. 당시 네덜란드의 주요 5개 NGO는 12억 850만 유로를 받았고, 추가적으로 9백만 유로를 다른 부서로부터 받게 되었습니다. 결과적으로는 다른 336개의 NGO는 정부 예산 중 14퍼센트의 몫 밖에는 받지 못했습니다.

 

변화의 시작, 헤르프켄스 장관

1999년 개발협력부 장관 헤르프켄스(Herfkens)는 이런 비정부기구의 정부예산 독식에 대한 문제를 제기했습니다. 그녀의 후계자인 판 아르데너는 더 근본적으로 이 비정부기구 에 대한 재정체계를 바꾸었습니다. 공동재정프로그램의 파트너인 기존 5단체 이외에 Terre des Hommes라는 단체가 새로운 파트너로 선정이 되었습니다. 또한 이때에는 새로운 재정지원정책인 “주제에 따른 공동출자(Thematic Co-financing)”가 시작되었고, 새로운 가이드라인들과 평가항목들이 제시되었습니다. 이는 35년간의 변화보다 더 충격적이었습니다. 수십가지 이상의 재정정책들이 만들어졌습니다. 이는 불가침의 영역처럼 여겨진 기존의 정책에서 새로운 재정적인 우선권을 주고자하는 노력이었습니다. 예컨대 재생에너지를 위한 다에이 오벤스 펀드와 정치와 의회협력을 위한 재정계획이 만들어졌습니다. 네덜란드 비정부기구는 2000년을 기점으로 이전과는 완전히 새로운 다원화된 NGO 재정집행원칙이 세워집니다.

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개발협력부 장관이었던 Eveline Herfkens, 1986년​

네덜란드의 비정부기구 재정지원 방향은 마치 우리나라의 중앙집권적 발전을 생각나게 합니다. 거점을 키우기 위해 예산과 역량을 집중시키는 것이지요. 그렇지만 이런 재정정책의 문제도 있습니다. 그들을 제외하고는 다른 단체들은 성장의 기회를 부여받지 못하게 되고, 다양한 시민사회의 필요를 채우기 위한 창의적인 접근들은 설자리를 잃어버린다는데에 있습니다. 다행히도 1999년부터 이런 것에 문제의식을 가진 개발협력부 장관과 그의 후임자는 재정정책의 다원화를 만들기 위하여 많은 노력을 기울였습니다.

한국을 생각하지 않을 수 없습니다. 우리의 시민단체 지원은 어떻게 진행되고 있을지 무척이나 궁금합니다. 정부기관에서 또는 민간 펀드에서 시민사회를 위한 지속적인 투자가 있는 것을 알고 있습니다. 대표적인 것은 지금 이 아카이브 글이 담길 NPO재단, 또한 다음세대재단 정도가 생각이 납니다. 그러나 새마을운동본부, 민주평통, 바르게살기 운동 등 단체가 계속해서 무리없이 성장할 수 있을 만큼의 재정지원의 기회들이 다른 단체들에도 열려있는지에 대해서는 질문을 해볼 필요가 있을 것입니다.

다원화된 재정보조 수혜 단체들, 그들의 발전

이러한 새로운 보조금 정책은 장관이 다른 주제로 일하는 시민단체들에게 보조금을 줄 수 있는 근거가 되었습니다. 2006년 이전에는 지속가능한 경제 발전, 에이즈와 재생산적인 건강정책, 사회문화적인 발전, 정치적 발전, 평화와 안전, 환경과 물, 그리고 성평등을 위하여 활동하는 단체들이 보조금을 수령할 수 있었습니다. 국제개발에 치우친 비정부기구가 모든 자원을 독식하는 모습에서 진일보 한 셈입니다. 그리고 위에 언급한 주제들은 보조 주제들을 가지고 세분화된 활동을 위한 재정을 득할 수 있었습니다. 어느 순간 새로운 “테마”들이 정부보조금을 위하여 등장하게 된 것이지요.

이러한 규격화된 보조금의 형태는 한 단계 더 진보하게 됩니다. 정부는 어떠한 보조금을 위한 선발 기준이 비정부기구를 더 발전시킬지 고민하기 시작한 것이지요. 의회를 향한 2010년 11월에 작성된 편지는 정부당국에서 보조금 지급을 위한 표준화된 틀을 제기했다는 점에서 의미가 있었습니다. 이런 틀은 정부가 상황변화에 따른 유연한 반응을 할 수 있도록 도와주었고, 그 정책적인 우선순위를 정하는 것에도 도움을 주었습니다. 이 표준화된 계획의 방점은 비정부기구들 간의 경쟁을 유도하고 이 경쟁을 통해 기관들의 제안서가 결정적으로 받아들여질만큼의 수준으로 향상시키는데에 있었습니다. 물론 이러한 경쟁은 네덜란드 비정부기구들에게 압박을 주었고, 이들을 지나치게 파편화했다는 데에 있습니다. 다시 말해 특정 주제에 따라 지나치게 세분화된 비정부기구들이 많이 일어났다는 이야기입니다.

한국은 어떻게 이런 보조금이 집행되는지에 대한 연구를 찾아볼 필요가 있겠습니다. 어느정도의 예산이 어떠한 기준들을 가지고 집행되는지, 그리고 이러한 집행과정에서 비정부기구의 능력도 어떻게 개선이 되는지에 대해서도 알 필요가 있을 것 같습니다. 많은 발전의 잠재력이 있는 단체가 그에 따른 사업자금을 받아 사업을 수행하며 단체를 더 성장시키며, 그 성장이 시민사회와 공익의 증진으로 더 크게 이어지는 선순환의 과정이 시작된 것입니다. 또한 다양한 기준들을 상황에 따라 적절하게 조정함으로 필요한 일에 필요한 단체들이 더 지원할 수 있는 정책적 유연성을 가지고 온 것도 큰 성공이었다고 생각할 수 있습니다. 아무리 단체가 시작단계라 할 지라도 어떤 기준을 달성할지에 대한 분명한 그림이 있다면 그 단체의 성장에 많은 도움이 될 것입니다. 시험출제범위와 출제방식을 알려주고 공부를 시키는 것과 비슷한 이야기이겠지요.

오늘도 적지 않은 이야기를 풀어놓은 것 같습니다. 다음 이야기는 2013년 이후 네덜란드의 비정부기구 지원에 대한 어떤 변화가 있었는지에 대하여 알아보도록 하겠습니다.


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