공공정책 결정 과정에 시민이 효과적으로 참여할 수 있는 방법은 무엇일까요?  투표로 선출한 대리자가 의논과 결정을 모두 맡는 대의제의 한계를 넘어서는 방법에 대한 논의가 다양하게 제시되어왔습니다. 2006년 경희대학교 NGO대학원 석사학위논문으로 제출된 이 논문에서는 울산 북구 음식물자원화시설 '시민배심원제'를 중심으로,  이 같은 심의적 시민참여모델을 적용할 수 있을지를 논하고 있습니다.

 논문개요

석사학위논문

공공정책 갈등과 민주주의

- 울산광역시 북구 음식물자원화시설 ‘시민배심원제’ 

사례를 중심으로 -

지도교수 김 상 준

경희대학교 NGO대학원

정책관리전공

김 소 연

2006년 2월 

오늘날 민주주의 실현의 가장 중요한 제도적 장치로 채택된 대의제가 현대 사회의 다원성과 ‘비판적 시민’의 출현에 적절한 대응 방안을 갖지 못하면서, 공공정책을 둘러싼 민관의 갈등이 빈발해지고 있다. 대의제가 공공정책 결정의 ‘탁월성’과 ‘전문성’을 중시하면서 시민들의 참여와 성찰적 합의를 극도로 제한하기 때문이다. 

따라서 본 연구는 대의제 민주주의에 참여적, 결사체적, 심의적 요소를 보완하여 시민들의 참여를 확대하고, 결정의 공공성을 확보해야 한다고 주장한다. 구체적 방법으로 공공정책 결정과정에 합의회의, 시민배심원제 등 ‘심의적 시민참여모델’을 결합시키자는 것이다. 

이러한 주장은 심의민주주의(deliberative democracy)를 근간으로 하여, 성찰적 합의체제(Reflexive Consensus System), 신거버넌스(the New Governance) 이론의 입장에 있다. 실천적 함의를 이끌어내기 위한 모색으로 본 연구는 ‘울산 북구 시민배심원제’ 사례를 집중적으로 분석하였다. 

울산 북구 시민배심원제는 민관의 심각한 갈등을 평화적으로 해결했다는 점에서 진일보한 사례로 평가할 수 있지만 배심원제 본래의 취지를 제대로 살린 모범사례로 볼 수는 없다. 

배심원제는 기본적으로 시민대표의 유사성과 시민참여의 공정성을 보장하기 위해 배심원의 ‘무작위선발(random sampling)’ 방식을 채택하고 있으며, 정교하게 설계된 심의과정을 강조하고 있다. 특히 정책기획단계에 도입함으로써 최종 결정에 대한 부담을 줄여 참가자들이 자유롭고 창조적인 토론과 상호이해, 합의를 가능하게 한다. 

그러나 본 사례는 배심원들이 교수, 종교인, 시민단체인사 등 특정 계층으로 구성되었으며, 성비와 나이 분포 상으로도 일부에 편중되어 시민대표성을 획득하지 못하고 있다. 또한 최종결론으로 갈등당사자들의 주장 중 양자택일해야 한다는 조건과 사회적 수용에 대한 우려가 배심원단의 자유로운 심의과정을 보장하지 못했다. 이로 인해 배심원단의 결정으로 표면적인 갈등은 해소됐지만, 지역사회 내 다양한 주체들 사이의 신뢰관계를 회복시키지 못했다. 

이러한 문제는 시민배심원제가 갈등 사후적으로 선택된 데 기인한다. 사업이 진행되고, 갈등이 발생됐다는 것은 이미 경제적, 시간적 비용 발생뿐만 아니라 감정적 문제가 개입됨으로써 의제를 원점 상태에서 검토할 수 없게 만들기 때문이다. 

그럼에도 불구하고 울산의 사례는 공공정책 결정과정의 적절한 시점에 ‘심의적 시민참여제도’를 결합시킴으로써 갈등을 예방할 수 있다는 가능성을 보여주었다고 할 수 있다. 특히 배심원의 구성과 심의과정상 한계가 있음에도 불구하고, 그 결정을 수용한 중산동 주민들의 태도는 결정에 대해 쉽게 불복하는 우리 사회의 갈등현실에 주는 교훈이 크다. 

결론적으로 본 연구는 대의민주제의 진전으로 발생하고 있는 공공정책 갈등을 시민참여와 성찰적 심의과정을 제도로써 보장하는 것을 통해 해결하자는 것이다. 공공정책 결정과정이 실질적으로 민주화될 때 공공정책의 공정성과 효과성이 획득될 수 있기 때문이다. 

목 차

국문요약4

제1장 서 론1

1. 문제제기 및 연구목적1

2. 연구방법 및 연구과정7

제2장 이론적 배경12

1. 민주주의의 원리: 추첨과 선거12

2. 대의제의 변형과 그 비판17

3. 참여․결사․심의민주주의20

4. 성찰적 합의체제와 신거버넌스26

5. 다양한 합의제도들31

제3장 울산광역시 북구 중산동 지역 개관 및 갈등 개괄44

1. 중산동의 사회 경제적 배경 44

2. 주민 구성 및 마을 정체성47

1) 정치적 성향48

2) 주민들의 자치활동․시민의식53

3. 음식물자원화시설 건립 갈등 개괄55

4. 갈등의 쟁점59

1) 민주적 절차를 거쳤는가59

2) 혐오시설인가, 친환경시설인가59

3) 왜 중산동인가61

4) 소외정서 및 피해보상 62

제4장 시민배심원제 도입 배경과 결렬, 그리고 합의63

1. 시민배심원제 도입 배경과 공론화63

2. 북구청, 비대위, 민주노동당의 3자 협의와 결렬66

3. 주민대표 구속과 비상대책위원회의 좌절70

4. 등교거부투쟁과 시민배심원제 수용72

5. 시민배심원제 합의 및 공표78

제5장 시민배심원제 구성과 운영, 결론80

1. 시민배심원단에 참여한 사람들82

2. 시민배심원제의 운영 원칙89

3. 배심원단의 활동과 심의과정 96

4. 시민배심원제의 중단 위기와 협의각서100

5. 최후진술과 배심원들의 쟁점토론, 최종 결정 107

1) 최후진술107

2) 쟁점토론 107

3) 최종결정115

제6장 갈등과 합의 되돌아보기117

1. 공공정책 결정과 행정관료118

2. 주민대표성과 지방의회125

3. 대의제와 민주노동당134

4. 울산 북구 시민배심원제의 의미140

제7장 결 론154

참고 문헌160

Abstract168

부 록170