▪ 세우수 다니에우, “우리는 집권하면서 노동조합 운동을 포함해 우리하고 함께하는 여러 사회운동에서 나온 민주주의의 원칙을 믿었습니다. 우리가 정치권력, 시의 운영을 지역 공동체하고 공유해야 한다는 것을 의미합니다. 예산의 개방은 권력의 공유를 가늠할 가장 좋은 시험대입니다. 각 지역 사이의 규모 차이가 크기 때문에 지역화된 중영 예산을 건설하려는 시도가 매우 중요하며, 만약 브라질의 대통령이 중앙 수준에서 참여 예산의 과정을 제대로 실현하려 한다면 그런 시도는 브라질에서 새로운 종류의 연방주의를 건설하기 위해서도 매우 중요한 것이 될 것입니다.”

2. 주민참여예산 관련 제도 내용  

▪ 포르투알레그리 주민참여예산의 매력

- 참여와 대의 민주주의를 결합하는 권력 공유의 생생한 실험이라는 점이며, 실험 과정은 다섯 가지 원칙 아래에 있다.

① 참여 과정은 전체 시를 범위로 해 진행된다. 시민들은 공개 회합에서 이웃을 만나 그 지방의 우선순위에 관해 논의하고 투표하며, 따라서 이웃 마을들 사이의 통틀어서 협상을 진행한다.

② 이 협상은 필요와 인구 규모 등 동의한 일련의 범주를 근거로 벌어지며 투명하고 정규적으로 순환되는 회합을 통해 진행된다.

③ 참여 과정은 정부의 지원을 받지만, 프로젝트를 개발하고 제안하며 우선순위를 놓고 이웃 사이에 협상하거나 이웃 마을들을 통틀어 협상하는 과정은 자주관리적이며 자율적이다.

④ 모든 시민은 직접 개입할 권리를 갖는다.

⑤ 참여 과정은 예산 결정 사항을 집행하는 단계까지 확장되며 참여적 과정을 통해 모니터링된다.

(1) 주민참여예산의 과정

주민참여예산 메커니즘은 복잡하고, 독창적이지만, 실제로 원칙 중 하나는 투명성이다. 지역 파견자와 예산 평의원이 선출되는 연례 대중 회합이 있고, 차기 연도 추진 과제의 우선순위가 선택된다. 많은 회합에 앞서 이런 ‘특별 라운드’가 열리는데, 여기서 지방 정부는 지난해의 결과를 설명하라는 요청을 받고 사람들은 파견자를 선출하기 위해 우선순위와 범주들에 관한 논의를 시작한다.

회의에서 선출된 파견자들이 주로 할 일은 예산 우선순위 목록을 제출할 준비를 하면서 도로 건설, 학교, 건강 증진, 하수 처리, 협동조합을 포함하는 경제 발전, 레저와 스포츠 시설 등 다양한 이슈에 관한 사람들의 의사를 타진하는 일이다. 이 사람들은 1년 내내 지역의 여러 그룹을 만나며 문제점을 뽑고, 진전 상황을 살피며, 다음 해 예산을 짤 아이디어를 자극한다. 그러고는 파견자 포럼에 한데 모여 두 개의 객관적 범주(인구 규모와 통계적으로 측정되는 요구들)를 한 개의 주관적 범주(지역 공동체의 여러 이슈들에 주어진 우선순위)와 결합해 해당 지역의 예산 우선순위를 작성한다. 또한 가중치 시스템을 적용해 양적 가중치가 각기 다른 투자 영역에 주어질 수 있게 한다. 똑같은 범주가 시 행정 전반에 적용된다. 때때로 ‘예산 매트릭스’로 알려진 이런 가중치 시스템은 다른 지역들과 시 전체의 요구를 모두 인지시키는 데 결정적인 구실을 한다.

파견자들은 포럼이나 다른 일상적 방식을 통해 참여예산평의회(COP)의 두 명의 지역 대표자들을 정기적으로 접촉한다. COP는 지역과 과제별 그룹들의 요구에 근거해 시의 최종 투자 우선순위를 협상하는 강력한 기구다. 게다가 정부 자체가 제출한 몇몇 프로젝트도 검토한다. 협상과 결과 보고로 이어지는 열린 과정을 통해, COP는 총괄 예산을 작성하고 이 예산안의 최종 합의를 위해 시장과 지방 의회에 제출한다. COP의 대의자들은 지역 파견자들을 상태로 책임을 지며 이론상으로는 특별 소집 회의를 통해 소환될 수 있다.

(2) GAPLAN, 예산계획위원회

예산계획위원회는 정부 측 기구로서, 두 가지 방향으로 일하게 된다. 예산 편성 사이클의 일정한 지점에서는 정부의 시각에서 대중을 상대로 설명하고 설득하지만, 다른 지점에서는 대중의 편에서 정부의 활동을 점검한다. 그 과정에서 예산의 ‘기술적 범주’들을 조정하는데, 이것은 예산 편성에서 준수돼야 할 법적, 물리적 재정적 제약들이다.

예산계획위원회의 권력은 시장의 위임을 통해, 그리고 참여 과정의 권위에 기대어 주어진다. 예산계획위원회의 중요한 역할은 1년 동안 이어지는 민주적 참여의 과정을 소화하는 것이다.

주민참여예산에서 예산계획위원회는 기술적 엔진으로 볼 수 있다.

(3) CRC, 지역 공동체의 관계들의 조정

브라질 포르투알레그리 CRC는 조정자는 모두 20명으로, 시의 16개 지역마다 한 명씩 있고, 여성, 청년, 흑인, 노인 등 특별 주제별로 네 명이 일을 맡고 있다. CRC는 주민참여예산을 조직하는 데 결정적인 역할을 하였다. CRC 조정자들이 한 가장 중요한 역할은 지역 총회에서 선출된 주민참여예산 파견자들하고 함께 작업하는 것이다. 실제로 주정자들은 파견자들과 지역 공동체의 책임인 세 가지 과업을 통해 주민참여예산 파견자들을 돕는다. 첫째, 다양한 개선의 실현 가능성을 높고 시정의 기술직 인사들하고 함께 토론한다. 둘째, 다양한 제안을 발전시키고 이런 제안에 관련해 여러 사람의 의견을 듣는 이웃 공동체 회합을 갖는다. 셋째, 지역의 2차 총회에 제출한 뒤 다시 예산평의회에 제출하는 우선순위를 정리하고 작성한다. 지방 정부가 이 과정의 일부를 공동 운영하지는 않지만, 조정자들은 민중들이 기술적 정보에 접근할 수 있게 보장하고 그룹들이 서로 소통할 수 있게 도움으로써 경합하는 우선순위들 사이에서 선택을 해야 하는 파견자들이 지역의 다양한 요구를 전체로서 이해할 수 있게 할 책임을 지닌다.

CRC 조정자들 역할은 지역 조직들이 얼마나 강력하고 신뢰성을 가지고 있느냐에 크게 좌우된다. 몇몇 조정자들은 지역 공동체가 진정으로 혁신적이게 고무시키는 역할을 하기도 한다. 어떤 단계에서 조정자들이 너무 깊이 결합해 지역 조직들의 독립성을 해친다는 불만이 나오기도 한다. 바로 이런 점 때문에 지역 조정자들은 자신이 일하는 지역에 살지 않고, 만약 그 지역에 살더라도 지역 조직에 개인적으로 참여하지 않는다는 불문율이 있다.

CRC 조정자들의 작업은 지방 정부를 통제하는 민중 권력이 발전하는 데 결정적으로, 조정자들은 고도로 숙련돼야하고, 정부 부처에 권위를 행사하며, 동시에 민중들이 자기 자신을 조직할 수 있는 권력과 역량을 발전시킬 수 있도록 역할을 해야 한다.

CRC는 주민참여예산에서 사회적이고 정치적인 연료 공급 시스템으로 이해된다.

(4) 민중 총회

총회 회합의 첫 라운드는 브라질 포르투알레그리 16개 지역에서 모두에서 열린다. 이 회합은 3월에 열리는데, 지난해의 지출을 설명하고 차기 년도 예산에 관련해 파견자들이 작업할 쟁점들을 제기하는 데 초점을 맞춘다.

사람들은 회합 장소에 들어가면서 이름, 주소, 각자의 조직명을 기입해 등록하는데, 비공식적인 길거리 조직이라고 상관없다. 이 등록은 몇 가지 이유에서 중요한데, 무엇보다도 등록 명단이 회합의 참석자 수로 헤아려져서 참여자들이 파견자를 선출하는 근거가 되기 때문이다. 등록에는 시간이 결리고, 사람들이 기다리는 도안 배우들이 일종의 거리 극장을 열고 지역 문제를 다루는 공연을 펼친다. 등록의 또 다른 중요한 의미는 참여를 통해서 특정한 주민 모임이 다른 주민 모임보다 더 잘 대표되는 문제와 소외되고 배제된 주민 모임을 현황을 CRC 조정자들이 파악하기 위함이다.

주민참여예산의 생명력을 부여하는 존재는 참여하는 시민들 자신이다. 총회 회합이 열리는 동안 저항하고 분기탱천할 기회뿐 아니라 다양한 필요를 조사하고 해법을 제안할 기회도 얻게 된다. 총회 회합에 참여한 시민들은 지방 정부의 대표자들에게 자신의 감정을 분출할 뿐 아니라 자신이 선택한 이유들에 관한 이웃의 지지를 얻게 된다. 또한 시민들은 총회 회합에 참여한 지방 정부의 사업부서들에 직접적으로 압력을 행사할 수 있는데, “예산 사업의 진행이 느리고 방식에 문제가 있을 때, 왜 사업의 진행이 늦는지, 왜 그런 방식으로 사업을 진행하는지”에 대한 질문과 답변을 요구할 수 있다.

브라질 포르투알레그리 사업부서의 고위 담당자인 에두아르두 우지그는 주민참여예산 과정에서 시민의 압력에 대해 처음에는 질문을 하고, 다음에는 답변을 요구하지만, 그래도 변화가 없다면 지역 주민들이 조직되어 지역 정부 앞으로 모인다고 이야기한다. 에두아르두 우지그는 시민의 압력에 대해서 “일할 때 끊임없이 직접적인 시민과의 관계를 고려하게 되고, 이런 압력 덕분에 더 효율적으로 움직이는 방향을 고민하였다”고 밝힌다. 아울러 시민의 압력은 공무원들을 쉽게 통제할 수 있는 방식이 아니라, 어떠한 단일한 공식 절차가 존재하지는 않지만, 시장에게 직접, 또는 참여예산평의회, 예산계획위원회, CRC, 민중 총회 등의 다양한 경로에서 오는 것이 더 효과적이라고 이야기한다.

주민참여예산의 규칙과 규준은 구체적이며, 정부와 지역 공동체가 모두 무척 진지하게 다룬다. 예산 작성 과정의 규칙들은 <참여예산의 절차들>이라는 소책자로 만들어, 계속 개선하고 현실에 적용하는 과정을 반영해 매년 개정된다. 총회 회합에 참석하는 사람들이 모두 한 부씩 나눠 갖게 되며, 결국 주민참여예산은 자기 재생산과 자기 규제의 과정이며, 학습하고 감시하고 개선하는 공식화 된 메커니즘을 만든다.

(5) COP, 참여예산평의회

2001년 브라질 포르투알레그리의 총예산은 6억 6000천만 헤알(약 2억 3000만 달러, 우리 돈 약 2583억 원) 중에서 9000만 헤알(전체 예산의 약 13.6%)을 주민참여예산을 통해 결정하고, 신규투자에 사용하였다. COP는 4월이 되면 예산 제안을 준비하고 투자 계획을 마무리한다. 예산제안은 12월에 지방 의회에 제출되며, 이어 2월에 시장의 동의를 받는다. 9월부터 12월 사이의 집중 기간은 세부 투자 계획이 만들어지고 그해 진행하기로 선택한 일과 활동들의 리스트를 작성하는 때이다. 지방 의회는 COP의 예산안을 거부하거나 수정하지 않는다. 투자 계획은 매년 중요한 참고 문서로 출간되며, 모든 지역 파견자와 주제별 파견자들이 과업을 진행하는 부서들을 감독할 때 참고하게 된다. 지방 정부는 주민참여예산 관련 어느 기관이든 설명을 요구할 때 이 계획을 이용한다.

주민참여예산 연구자인 세르지우 바이얼은 주민참여예산 발전과 성장에 따라서 COP에서 지방 정부가 가져온 예산 계획을 그대로 받아들이지 않게 되었다고 한다. COP는 지난 회계연도들하고 비교하고, 그럴 수 있는 문서를 가지고 있고, 학습도 한다. 예전에는 사람들은 지방 정부가 가진 정보를 갖고 있지 않았고 동등한 조건에서 토론할 수 없었기 때문에 결정의 기회를 갖는 것으로 충분하지 않았다. 이제 사람들은 참여 과정의 가장 우선순위에 있는 것보다 다른 무엇이 더 많은 돈을 쓰게 만드는지 질문하기 시작한다. 따라서 점점 지방 정부는 예산의 쓰임의 정당성을 가지는 것에 더욱 신경을 쓰게 되었다. 그 과정에 COP의 가파른 학습 곡선이 있었고, 경험에서 얻은 전문 지식과 확신을 되도록 넓게 공유하기 위해 평의회의 자리는 순환된다. 아무도 연속 2년이 넘게 회원이 되거나 대리할 수 없으며, 2년이 지난 뒤에야 다시 자리를 맡을 수 있다.

COP 파견자가 맡은 직무는 불편한 것일 수 있다. 지역과 시 수준의 파견자들 모두 자신을 뽑아준 이들의 압력에 규칙적으로 높이게 된다. COP 파견자는 수시로 시민과 주민에게 이런 질문을 받게 된다. “이게 왜 이렇게 늦어지는 거죠?”, “왜 실패했나요?”라고 질문에 항상 답변을 준비하고, 해야 한다. 또한 지방 의회에도 똑같은 질문에 대한 답변을 준비하고 해야 한다.

베티나 아우포신 예산계획위원회 책임자는 다음과 같이 말한다. “예산 과정은 충분하지 않습니다. COP는 매우 강력하지만 투자에 관련된 문제만 다룰 뿐이죠. 개별 투자만을 기반으로 해서 시를 계획할 수는 없습니다. 우리는 도시 계획을 민주화하고 강화함으로써 도시 계획 자체를 완성해야 합니다. 그렇지 않으면 도시 계획과 특정한 두자들 사이에는 깊은 절벽이 있는 겁니다. 지금 시의 80% 이상을 포괄하고 있는 하수 처리 네트워크의 확충은 이런 조정이 부족한 경우를 보여주는 좋은 사례입니다. 이 사업에서는 주자원 관리 분야에 투자가 뒤따르지 않았고, 그래서 시의 주요 수자원인 구아이바 호수로 흘러드는 미처리 하수의 양을 증가시키는 결과를 가져왔습니다.”

COP와 관련된 쟁점은 두 가지이다. 하나는 계획과 정책이 주민참여예산의 역동적 현실을 따라가지 못한다는 점이다. 계획 부서는 과거 행정부에서 권력의 중앙에 있는, 사회 기반 시설과 계획을 책임지는 중앙 집중화된 강력한 부서이기 마련이었다. 주민참여예산은 행정부를 민주적으로 개혁하는 목표를 달성하기 위해 이 부서의 힘을 약화시켰고, 힘이 빠진 부서의 전문성을 갖춘 간부 공무원들은 본질적으로 장기적이 되어버린 ‘느려진’ 업무 속도에 한탄을 하게 된다. 다른 하나의 쟁점은 정부 부서들이 파편화되어 있고 조정되지 않는다는 사실이다. 따라서 몇몇 지역의 주민참여예산 민중 총회에서는 정부가 부서들 사이의 정례적 대화를 마련하라는 압력을 넣고 있다. 브라질 포르투알레그리의 주민참여예산의 쟁점은 상부에서 더 강한 목표를 설정하면 아래에 있는 사람들이 실행하기를 바라는 통제 구조에 익숙함에 대한 물음이다. ‘참여 민주주의 도시’에서는 이런 방식이 뒤집어지지만 여기서 효율성과 민주주의를 연결시키는 방식은 ‘포괄적 접근’이라는 시작점이 존재할 뿐, 아직 명확하지는 않다.

또한 주민참여예산이 일자리 창출, 보건, 교육, 사회 기반 시설과 사회 안전 등에 관련된 아무리 좋은 정책을 갖고 있더라도, 포르투알레그리가 만리장성을 쌓을 수는 없으며, 외부 환경에 변화에 영향을 받을 수밖에 없다. 지구적, 중앙정부의 압력에서 결코 자유로울 수는 없다. 이에 정부를 민주화하는 것을 넘어서 국가 외부의 시장 및 시민사회 등의 사회제도 자체도 민주화하는 것이 필요하다.